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我国渔业经济形势发生重大变化

2018-10-31 13:45:46

我国渔业经济形势发生重大变化

新华上海频道杨金志、吴军9月13道:从近召开的首届“东海渔业论坛”上获悉,当前,我国渔业经济形势和渔业发展的内部条件与外部环境发生了重大变化,对政府渔业管理职能提出新的要求。政府渔业管理应在加强法制建设、改善渔业经济调节、提升渔业公共服务、改革渔业监督执法和转化渔业微观管理等方面着力。

我国渔业经济发展形势有重大变化

改革开放以来,我国渔业取得重大发展,渔业经济综合实力和国际地位显着提高,渔业经济体制和内外环境均发生了重大变化。

,市场机制在渔业发展中的基础性作用继续加强。

在我国市场经济体制改革的推动下,渔业经济体制市场化得到加强。上世纪九十年代中期以后,我国渔业经营体制发生重大转变,渔业经营自主化和渔业经济形式私有化程度大大提高。市场机制在渔业经济发展中的基础性作用日益明显,成为调整渔业发展的主导力量。国内外市场需求稳步增长为拓展渔业发展空间创造了条件。

第二,水产品供求关系发生了深刻变化。

上世纪八十年代以来,我国渔业产量一直保持快速增长。在水产品产量与水产品市场需求稳步增长的同时,水产品质量安全的市场要求不断提高与监督保障水平低的矛盾日渐突出,资源环境的刚性约束与渔业发展之间的矛盾日趋尖锐。渔业发展的主要矛盾已由供求不足转变为受市场和资源的双重约束,质量和效益成为今后渔业能否持续健康发展的关键。

第三,渔业和渔业管理的国际化程度越来越高。

随着远洋渔业的不断发展和水产品进出口贸易的不断扩大,我国渔业的国际化程度越来越高,捕捞、养殖和水产品加工对世界渔业资源和国际市场资源的需求日益扩大,国际渔业管理对我国渔业的影响逐步增强,我国周边海域的渔业管理国际化、复杂化趋向明显。国际化管理正在深刻影响着我国渔业的生产方式、内外贸易和内部管理。

第四,渔业发展长期存在的部分主要问题仍未能得到有效解决。

我国渔业发展长期存在的部分问题仍然没有得到有效的解决:过大的捕捞能力和有限的渔业资源之间的矛盾依旧突出,并有继续恶化的趋势,养护和恢复渔业资源缺乏治本之策;渔业捕捞违法生产和违规作业仍较多存在,破坏性极大的渔具仍在使用;渔业安全生产形势仍没有得到根本扭转,渔业安全事故仍在大量发生;外部不利因素对渔业的影响未能得到有效解决,涉水建设和施工作业增多,对渔业的影响加大;水域污染特别是突发性污染事故的危害日趋严重,渔民水域滩涂使用权益受侵害的现象不断发生。

当前政府渔业管理存在四大问题

在国家行政管理体制改革宏观背景下,我国政府渔业管理职能转变已经取得了一定的成效,各级政府渔业行政主管部门的职能从原来以组织、指挥生产为主逐步转变为以监督管理为主。但从目前我国政府渔业管理职能的运行状况来看,职能偏离、缺位以及由此导致的管理效率低、效果差等问题仍有不同程度的存在。

,法律制度建设滞后,监督执法并不到位。

渔业基本法的行政立法不足,难以有效支撑渔业法律的执行和落实。现行《渔业法》部分重要内容不能形成相应的管理制度,既造成相关渔业管理事项无法可依,又导致渔业法律因无法执行而影响其权威性。规范渔业行政执法、落实“依法行政”的法律制度尚不够完善,在追究渔业执法部门的法律方面,还缺乏行之有效的法律问责制度。

在渔业监督执法中,有法不依、执法不严等现象还时常存在,特别是在基层渔业监督执法中,“依法行政”还未得到全面落实;另外,水产养殖质量安全管理仍缺乏有效的监管手段。

第二,宏观调控尚需改善,微观管理转化不足。

在过去的二十多年中,我国渔业生产结构发生重大变化,实现了渔业生产以养殖为主的结构调整,以外向型渔业为主的渔业结构调整步伐加快。然而,目前我国渔业经济仍以依靠规模扩张的粗放型增长方式为主,生产发展与资源环境的矛盾日益突出,渔业增长方式急需由规模扩张型向质量效益型转变,如水产养殖方式应由粗放型向高效养殖、生态养殖、健康养殖等发展。

渔业微观管理主要存在两方面问题:一是尽管我国已存在多种形式的民间渔业组织,但尚未形成能够承载部分政府管理职能的社会力量,政府仍直接面对数量庞大的渔民个体,渔民群众自我管理的积极性和创造性未能发挥;二是渔业管理中的一些技术性事项仍由政府承担,未能放权到社会,“小政府、大社会”的局面尚未形成。

第三,公共服务比较薄弱,无法满足渔业需求。

政府渔业公共服务与渔业发展需求之间还存在着较大差距,如,水域污染和生态环境破坏对渔业资源损害、渔业外部对养殖水域滩涂使用权的侵害等问题一直未能得到有效解决;有效的水产苗种质量监管、养殖病害防治等体系尚未真正建立,还处于在事故发生后政府被动干预阶段;渔业信息服务、渔业许可审批等事项上的便民服务以及转产转业渔民就业保障、渔民生活保障等方面的工作力度还需进一步加强。

政府必须实现渔业管理职能转变

专家认为,为应对我国渔业发展形势和政府渔业管理职能存在问题,当务之急是确立政府渔业管理职能转变的目标,即加强法制建设、改善渔业经济调节、提升渔业公共服务、改革渔业监督执法和转化渔业微观管理。为了实现这些目标,可从以下四个方面着手。

,优化管理决策机制,提高科学决策能力

目前我国政府有关渔业方面的决策已经非常注重专家的参与,但这种参与尚不具备法定性和强制性,同时,渔民和渔业相关利益方的参与相对缺乏,因此,决策主体仍比较单一。单一决策主体结构易使决策权分配失衡,导致政府部门“集中偏好”和“路径依赖”的强化。我国加强政府渔业法制建设和改善渔业经济调节职能,并不是简单地强化或集中政府的决策权力,而是以多方参与、制约和协调机制,强化专家的决策主体地位,并逐步引入渔民代表和渔业相关利益方的参与。

对专业性、技术性较强的重大渔业管理事项,应通过专家论证、技术咨询、决策评估制度,来确保专家的参与;对于与渔民群众利益密切相关的重大渔业管理事项,应建立健全决策公示、听证、答辩等制度,优化政府与相关利益主体的对话机制,使渔民群众和渔业相关利益主体的建议权和知情权得到保障。

第二,创建多元参与机制,促进微观管理转化

渔民组织参与渔业管理,对转化渔业微观管理具有重要作用,并可降低政府监督管理成本,提高管理效果。在渔民组织培育方面,资源私有化是核心,因为在渔业资源和水域环境完全共有的情况下,渔业违法行为并不直接对个别人或个别群体造成危害,若缺乏激励渔民自我管理的资源私有化机制,渔民组织只能局限于生产组织经营,缺乏内部自我约束和对外保护的源动力。因此必须正确界定政府与渔民组织的关系,合理分配权利,给予渔民组织充分的自主权,发挥渔民自我管理的主观能动性,提高管理效果。

技术性管理事项既具有微观性又有很强的技术要求,政府包揽式的管理必然导致机构膨胀、效率降低和缺乏监管。因此,在渔业船舶检验、渔业水域环境监测、水产苗种质量检验、水产品检验检疫等技术管理事项上,应充分利用社会资源,授权社会专业机构,提高技术管理的专业性,政府渔业管理职能部门通过建立社会专业机构认证与监督制度,加强对社会专业组织的监管,对技术事项管理的公平性与合法性予以监督和保障。

第三,改革行政管理体制,理顺职权关系

行政体制上的弊端是影响政府渔业管理职能正确履行的内在根源,转变政府渔业管理职能必须改革渔业管理行政体制和理顺行政职责关系。另外,渔业行政体制改革需要一个渐进过程,因此,近期应提高渔业行政执法机构的法律地位,保证执法经费投入;将来要逐步改革现行的渔业监督职责关系,从根源上摈除体制弊病。

为确保渔业行政执法机构的法律地位,我们应将渔业行政执法机构纳入行政编制,将渔业行政执法人员纳人公务员管理,由政府财政全额保障经费投入,消除部分渔业行政执法部门以行政执法作为维持经费来源的根源,重塑渔业行政执法在渔民群众中的形象。另外,我们应重新界定各级政府渔业行政主管部门和渔政监督管理机构的职能,调整各级政府渔业行政主管部门之间的渔业管辖权,理顺渔业管理纵向和横向行政关系,确保渔业行政管理政令畅通,增强渔业管理纵向和横向的协调一致。

第四,加强行政监督管理,提高公共服务质量

在市场经济条件下,政府渔业管理部门在加强行政监督管理的同时,还必须加强渔业公共服务。这种服务不仅有利于渔民群众的渔业生产活动,提高渔民群众对渔业生产的把握能力,也有利于提高政府渔业管理的效果和效率,促进渔民群众自觉遵守渔业法律法规,提高政府管理的权威性和公信力。(完)

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